Олег Борисович, несколько лет назад в интервью для «bc» вы говорили, что ни у населения, ни у властей нет понимания, что такое агломерация. На ваш взгляд, сейчас эта ситуация как-то претерпела изменения?
Если бы мы вчера с вами разговаривали, у меня было бы одно мнение. Сегодня после двух встреч на уровне министерства территориального развития и вице-премьера мое отношение несколько поменялось. Первое – в законодательной плоскости единственное упоминание Пермской городской агломерации содержится в схеме территориального планирования (СТП) Пермского края. Причем это материалы еще 2009 года. С тех пор ничего практически не изменилось. В СТП мы констатировали факт – есть агломерация как таковая, в состав которой включены такие-то территории по определенным признакам. Там давалась расширительная трактовка понятия «агломерация» с точки зрения входящих в её состав муниципалитетов, хотя правильнее было бы границы агломерации определять границами конкретных населенных пунктов, которые туда фактически входят. Второе – необходимо понимать: заявляя о наличии какого-то процесса, следует начать им управлять, потому что неуправляемый процесс приводит к непредсказуемым последствиям. В этом плане, – от констатации факта о том, что Пермская агломерация есть, к непосредственному управлению её развитием – перехода нет.
Люди должны иметь доступ к транспорту, чтобы передвигаться от города к городу. В одном месте он живет, в другом работает.
Сегодня у нас есть интересный документ, который сформирован при поддержке Федерации, – "Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры "Безопасные и качественные дороги Пермской городской агломерации". На федеральном уровне было принято решение о том, что нужно поддерживать развитие агломераций Российской Федерации, и, в рамках такой политики, в том числе начали реализовывать эту программу. Но получился разовый всплеск. Системной работы по управлению агломерационными процессами пока нет ни на уровне Федерации, ни на уровне регионов.
Буквально вчера столкнулись с такой ситуацией – в ходе обсуждения с представителями муниципалитетов у вице-премьера Александра Борисова вышли на одну простую вещь. В нашем законодательстве и в стратегии пространственного развития РФ упоминаются лишь крупные и крупнейшие агломерации централизованного типа - моноагломерации, где есть только одно ядро. А мы по факту сегодня находимся в ситуации, когда, например, на территории Пермского края складывается агломерация полицентрического типа, позволяющая нам говорить о Горнозаводской конурбации. А в законодательстве этого типа нет. При этом руководители муниципалитетов, входящих в эту агломерацию говорят: «Нам нужны те же формы поддержки. Потому что если таковые будут – мы сможем развиваться». Сегодня нужно менять «правила игры» и принципы управления развитием территорий. Если каждый муниципалитет будет пытаться прогрессировать индивидуально, рывками, по-своему, то не будет возникать синергетического эффекта – это, во-первых. А во-вторых, мы исходим из принципа, что в одиночку муниципалитеты свои проблемы не решат. Надо объединять усилия, уходить от конкуренции муниципалитетов к взаимодействию, построенному не на каких-то чисто дружеских, неформальных связях между муниципалитетами, а на реальных агломерационных связях: взаимная трудовая миграция, социальные, культурные и торговые связи, производственная кооперация и межмуниципальная специализация. Люди должны иметь доступ к транспорту, обеспечивающему высокую транспортную мобильность и связанность городов в рамках агломерации. В одном месте человек живет, где экология получше, в другом работает – пусть там уже не так все хорошо с экологией, но зарплата высокая. Но при этом не меняет места жительства, и это главное. Главное с точки зрения обеспечения устойчивости расселения и стабильности проживания на территории.
Способны ли иные города региона стать городами – ядрами агломерации, или Пермь в этом плане так и останется доминирующим актором?
– О Пермской городской агломерации разговоры ведутся уже достаточно давно. И пока остановились на уровне соглашения между администрацией Пермского района и городом Пермью. И все. А сейчас, например, Краснокамск провел конкурс на разработку генерального плана городского округа. Одним из разделов технического задания к нему является как раз описание места округа в Пермской городской агломерации. Это реальный факт, Краснокамск включен в агломерационные процессы, но с достаточно негативными последствиями для себя. Есть город-ядро Пермь, есть Краснокамск – город-спутник, и более крупная единица вытягивает ресурсы из меньшей. Если начать осознанно управлять этим процессом, то в рамках агломерации мы можем найти место для каждого города, со своим функционалом. Ведь агломерация – это не слияние: это распределение функций исходя из специализации каждой территории. И это очень здорово – где-то можно отдохнуть, где-то поработать, а где-то жить. Но эта специализация и процессы взаимодействия территорий должны быть формализованы. У нас пока этого не происходит.
Еще один пример – Добрянский городской округ. Он тоже входит в Пермскую городскую агломерацию. Но пока эффект один: люди оттуда уезжают, потому что сказывается близость Перми. Сегодня на этой территории есть только две точки экономической стабильности – Пермская ГРЭС и нефть. Но есть определенные фазы жизненного цикла для этих двух точек, и они ограничивают развитие территории в пределах 10-15-20 лет. А нужно уже сегодня понимать, как будет развиваться Добрянка спустя эти годы. Либо она станет отдаленным микрорайоном Перми, либо все же самостоятельным городским центром со специфической функцией, которую Пермь выполнить не способна. Сегодня нужно иметь понимание, как будет развиваться ареал Горнозаводской агломерации, как будет развиваться Пермская агломерация. Вдобавок существует еще и Березниковско-Соликамская агломерация, но правильнее пока будет сказать «промышленный узел» – тоже крупное территориальное объединение, в состав которого включили территории Усольского района. Там тоже должна быть своя политика развития территории. Есть несколько других компактно расположенных территорий, не имеющих одного центра, но которыми можно управлять исходя как раз из их компактности и тесной взаимосвязи. В этом плане реальность нам диктует и ставит задачи, которые пока не успел никто осознать. На уровне нормативно-правовых документов и представления о стратегии развития территорий.
На чем еще хочу сделать акцент – первый раз, когда сталкиваюсь с такой ситуацией. Горнозаводская Ассоциация муниципальных образований «Союз» сама инициировала разработку концепции пространственного развития. У руководителей муниципалитетов возникло осознание целесообразности наличия общего документа стратегического развития. И нужно отметить, что Горнозаводский ареал довольно специфический – это старопромышленные моногорода, горнозаводская история Урала, но не его будущее. Главы муниципальных единиц поняли, что заканчивается один исторический период, нужно искать выходы и точки роста для перехода в новый. И они выступили коллективным заказчиком такой работы. Сейчас мы пытаемся на ее основе, при поддержке министерства территориального развития Пермского края, сделать конкретные шаги в сторону нормативного закрепления агломерационного статуса территории. Как только этот статус будет получен, у них будет возможность реализовывать общие проекты. Каждый муниципалитет отдельно будет не только у себя лавочки красить или освещение наружное обновлять, но они совместно будут прокладывать между собой дороги – уже не муниципального уровня, а регионального, где совершенно другие стандарты и уровень финансирования. К этому же добавятся общие социальные и экономические проекты.
Реальность нам диктует и ставит задачи, которые пока не успел никто осознать.
Очень важный момент, с моей точки зрения, то что Пермь является краевым центром. Мы все об этом говорим, но не вкладываем в это особого смысла. А он очень простой: как написал Сент-Экзюпери, мы в ответе за тех, кого приручили. Что это значит для Перми? Она действительно является центром, который несет ответственность за развитие, экономическое и социальное, всего Пермского края. Город должен думать не только о себе и в первую очередь не о себе, а о той территории, за счет которой он подпитывается. Когда я читаю лекции студентам, то всегда привожу в качестве примера дерево. Чем разветвленнее у него корневая система, тем прочнее ствол и развесистее крона. Перестаньте должным образом ухаживать за корнями – все засыхает. Пермь в этом плане – крона, питающаяся за счет корней-территорий. Развивая последние, мы получаем подпитку и кадрами, и социальными заказами, и интеллектуальными ресурсами. Но для этого нужно что-то обратно отдавать, ведь если «высасывать» ресурсы без остатка, «корни» исчезают. Лучшие кадры покидают регион, потому что не видят здесь возможности для самореализации. Поэтому сам по себе город Пермь как административно-территориальный центр в рамках своих документов о стратегии развития должен писать не только о том, где он трамвайную линию проложит и где поликлинику построит. Должно быть осознание того, что Пермь – и центр агломерации, и центр всего Пермского края. Это значит, что она должна выполнять функции, обеспечивающие развитие окружающих ее малых городов. И этого понимания тоже пока нет. Важно понять содержание этой роли, сменить психологию поведения, поменять организационную структуру управления. А за это направление сейчас не с кого спросить, поэтому существующая управленческая структура не отвечает задачам агломерационного развития и развития Прикамья в целом. Частично функционал этот поделен между различными ведомствами, но единого подхода нет. Мне кажется важным в рамках нового этапа развития Пермского края привести структуры региональной власти в соответствие с задачами агломерационного развития, чтобы то же министерство территориального развития Пермского края «расправило плечи» и взяло на себя эти функции. Функции не просто мониторинга ситуации, а – организационные, связанные с обеспечением взаимодействия региональных и муниципальных органов власти при разработке стратегических документов развития, обеспечение контактов муниципалитетов с отраслевыми министерствами и так далее. Чтобы такие документы были согласованы и на локальном, и на межмуниципальном, и на региональном уровнях.
В связи со всем вышеперечисленным, на ваш взгляд, резонно ли будет сейчас менять генеральный план города Перми? Или, возможно, лучше дальше работать над правилами застройки и землепользования (ПЗЗ)?
– Такая грустная шутка, что менять – ПЗЗ или генплан. Думаю, что депутатов, и объясню – почему. Разруха начинается в головах. В свое время за большие деньги был разработан первый в России генеральный план города европейского уровня. Потом поменялось политическое руководство города, сменился депутатский корпус, и практически весь срок нового состава Думы происходили точечные изменения или принятие решений вне генерального плана. Причем состав легислатуры особо не поменялся. Но они же когда-то принимали этот документ? Если это происходило под политическим давлением, то оно наверняка уже ослабло. И если поменялись принципиальные подходы – то, может быть, надо было принять новое решение – внести корректировки в генплан. Генеральный план в любом случае должен быть первоосновой. Локальные изменения в ПЗЗ говорят только о том, что частный интерес застройщиков или землевладельцев ставится во главу угла в ущерб городу. На самом деле в таком случае сначала нужно действительно браться за генплан. Но при этом нужно объяснить, что фундаментально за это время изменилось в мировой, российской и пермской практике, чтобы ставить такой вопрос. Если мы в ПЗЗ уже ушли так далеко, что Генеральный план не может быть исполнен, так давайте так и скажем. Мы напортачили, и теперь генплан нужно привести в соответствие с объемами напортаченного. Желание любого жителя – чтобы депутаты думали не о конкретном микрорайоне, а о городе в целом. Необходимо изменить мышление на стратегическое. Если мелкие локальные проекты и дальше будут исполняться в ущерб целостной картине города, то это конфронтация, конфликты, нездоровая конкуренция. А город должен быть единым организмом, где люди понимают друг друга. Иначе говоря, генплан – это то, как город должен развиваться в долгосрочной перспективе. И если каждый раз совершаются действия, противоречащие ему, к конечной цели мы не придем. Тогда нужно менять цель, и все будут понимать, что решения принимаются на основе локальных интересов местных групп.
В генплане многое было заложено, но реализация пока несколько отличается от задуманного.
Неоднократно в инфополе города возникало мнение, что Пермь сейчас испытывает проблемы в развитии агломерации. Действительно ли увеличивается разрыв между центром города и его окраинами, на ваш взгляд?
– Еще Максим Решетников обратил внимание на то, что город расползается. Это тоже агломерационный фактор. Происходит застройка районов без инфраструктуры, или «садят» объекты на ту инфраструктуру, которая не рассчитана на объемы потребления, которые требуются для создаваемых объектов. У московских коллег я столкнулся со следующей классификацией агломераций: «мешок» и «ворота». Первая, как пылесборник, собирает все что можно с окружающих территорий, омертвляя их. Вторая же, наоборот, – как некоторый концентратор ресурсов, привлекающий их из-вне и направляющий в интересах развития окружающих территорий. Парадоксальная ситуация: сегодня мы с коллегами сравниваем Пермь с «мешком», а Горнозаводскую агломерацию, к примеру, с «воротами». Если облагораживать, развивать инфраструктуру, делать подъездные пути – ввести в агломерацию новых жителей и инвестиции возможно. А вот «мешок», собирающий в себе все неселективную мешанину, пагубно влияет на развитие. «Расползание» как раз характеризует такой подход, и это «не есть правильно». Сама Пермь исторически – это агломерация. Есть историческое ядро – центр города, Мотовилиха - отдельный город со своим пониманием мира, к списку можно добавить Гайву, Закамск, Новые Ляды. Всё это мини-города со своей психологией, ментальностью, со своей историей и культурой, и задача ядра – организовать их взаимодействие. Не просто застраивать все долины рек от одной территории к другой, а делать компактные, комфортные места проживания и транспортные связи между ними. А у нас не так – тут что-то построим, там еще воткнем. И ровно эта же политика проецируется на прилегающие к городу территории. В моем понимании, нужно знать меру и вовремя остановиться, задать вопрос – чем каждая территория может быть полезна в рамках агломерации и как развить их так, чтобы у каждой из них были свой облик, свое лицо и вкус к жизни. Пока ситуация такова – в генплане это было заложено, но реализацию мы и сами можем наблюдать. Пока она несколько отличается от задуманного.
Из сказанного вами сегодня складывается впечатление, что Пермская городская агломерация пока не готова к субъектности. Это действительно так?
– Парадокс – она готова к субъектности. Процесс поднятия уровня принятия решений идет. Пермский край оказался «впереди планеты всей» по темпам укрупнения муниципалитетов. Конечно, без оглядки на экономическое обоснование. Как в анекдоте: «Старшина: «Командир сказал, что танки летают, значит летают!» Немного подумав: «Но низенько – низенько…». Вот сейчас у нас есть время немного подумать… Лично я принципиально согласен с тем, что количество уровней управления необходимо уменьшать. Весь вопрос – каким образом? Сейчас мы имеем одноуровневую систему в муниципалитетах и передачу части полномочий муниципалитетов, в том числе Пермью, на краевой уровень. Здесь я бы обратил внимание на следующее – как только заходит разговор о каком-то крупном проекте, то подключается отраслевой министр. Обязательно ведутся отчеты на правительстве, учитывается мнение губернатора, который выезжает на место и оценивает проект. Вплоть до отдачи прямых распоряжений. Это уже, по факту, говорит о том, что локальные проблемы в Перми или в конкретном муниципалитете носят характер не городской, а либо агломерационный, либо краевой. Так что в этом плане надо процесс укрупнения приветствовать, но до какой степени и на каком уровне будет продолжаться концентрация власти? Нужно учитывать, что при увеличении степени монополизации принятия решений происходит потеря эффективности их реализации на местах. Люди просто исключаются из процесса принятия решений и реализовывать они ничего не будут. В этой ситуации нужно очертить структуру нового механизма управления. Объяснить, что централизуется конкретный функционал, но и финансироваться он будет иначе, что приведет к повышению его качества «на местах». А вот то, что у вас осталось, – оно полностью в вашем распоряжении, и вот вам энное количество ресурсов на их реализацию и на развитие. И тогда «на местах» появится понимание, что не нужно ждать придающего ускорение «волшебного пендаля», чтобы начать действовать. Но при этом, за полученные ресурсы и эффективность их расходования отвечает главный распорядитель средств с учетом мнения жителей той территории, на повышение качества жизни которой эти средства были направлены. И этот принцип должен распространяться как на муниципальный, так и на региональный уровень управления. Открытость принятия решений и прозрачность критериев оценки результативности – залог успеха консолидации усилий муниципального и регионального уровней управления при реализации межмуниципальных и агломерационных проектов и программ.
В этом плане централизация работает, скорее, как позитивное отражение агломерационного процесса. Но нужно понимать, что это диалектика развития. Увеличивая сосредоточение власти в одном, необходимо дать послабления и самостоятельность в другом. Нельзя все централизовать – система просто станет неуправляемой. Открытость системы управления предполагает даже при централизации функций учет мнения населения, как на стадии принятия решения, так и при оценке результатов его реализации, информационную прозрачность и понятных критериев. Нужно говорить с людьми, объяснять преимущества централизации определенных полномочий и нести за это реальную ответственность, тогда доверия и понимания будет больше. И принцип «обратной связи» никто не отменял. А это значит, что выстраивание «вертикали власти» от федерального уровня до сельского поселения с соблюдением приоритетов интересов населения предполагает изменение и схем взаимодействия разных уровней власти. Сегодня складывается впечатление, что приоритетом является своевременность освоения бюджетных средств, а не их эффективное и рачительное использование. Федерация - региону: «Вот мы вам выделяем триллион рублей, быстренько до понедельника его освойте». Эта модель переходит с регионального на локальный уровень. В этой системе взаимоотношений формируется неразрешимое противоречие между объемами и сроками финансирования, и способностью территорий их эффективно использовать. В этой ситуации приоритет отдается формальным критериям «положительной» отчетности, а не реальным позитивным изменениям качества жизни на территории.
Ситуация, когда деньги просто сваливаются на голову, вызывает панику: нет проектно-сметной документации, нет готовых инвестиционных площадок.
Формируется понимание того, что не нужно давать «за полчаса до полуночи» огромные деньги, которые никто не успеет правильно реализовать. Нужен предварительный план развития, состыковка взглядов и интересов разных уровней власти и населения, определение имеющегося ресурсного потенциала и уже после всего этого транзакция суммы, которую муниципалитет сможет «переварить». Ведь деньги, даже большие, – это расчетная единица. Деньги должны быть материализованы в кадры, оборудование, технологии, материалы и так далее. А у нас их нет в том количестве и в том качестве, которые необходимы для реализации инвестиционных проектов в указанные сроки. Поэтому важно первоначально определить, каким потенциалом сегодня обладает регион с учетом возможностей каждого муниципалитета, на основе которого возможно производить оценку и создание плана финансирования для эффективного развития имеющихся мощностей. Ситуация, когда деньги просто «сваливаются на голову», вызывает панику: нет проектно-сметной документации, нет готовых инвестиционных площадок, нет квалифицированных подрядчиков, нет времени для проведения конкурсных процедур и так далее. Соответственно требуется смена парадигмы управления на всех уровнях – нужно отойти от процедур, когда выдаются деньги, ставятся дедлайны, и по итогам происходит оценка. Наоборот – комплексная оценка возможностей должна предварять выделение бюджетных средств. А в основу стратегического планирования должен быть положен агломерационный, межмуниципальный подход. А ключевым координатором этой деятельности должен стать регион.
